Analisis atas Deregulasi, Krisis, dan Restrukturisasi Perbankan di Indonesia – D. Analisis Faktor Penyebab Krisis Perbankan di Indonesia

D. Analisis Faktor Penyebab Krisis Perbankan di Indonesia

1. Pendekatan “the 11 Polizatto Points

Dari pembahasan di atas menunjukkan bahwa deregulasi perbankan sejak Juni 1983 telah menimbulkan sejumlah resiko yang akhirnya membawa perbankan Indonesia masuk dalam stadium krisis pada 1997-1998.  Dan sesungguhnya, jika kita mendeteksi faktor penyebab munculnya risiko dan krisis perbankan di Indonesia dengan menggunakan kerangka yang dikembangkan oleh Polizatto (1990), tidak sulit untuk menemukannya.

Berdasarkan “The 11 Polizatto Points” –sebagaimana diulas di landasan teori-  maka dari 11 poin yang dikemukakan oleh Polizatto dalam rangka menciptakan prudential regulation bagi terwujudnya banking soundness, ternyata tidak seluruhnya terdapat dalam sistem perbankan Indonesia. Dan kalaupun telah dipenuhi, implementasi dan enforcement-nya masih jauh dari memadai.

Sumber malapetaka pertama bagi perbankan Indonesia adalah criteria for entry dan capital adequacy (Point 1 & 2) yang begitu mudah. Hanya dengan modal sebesar Rp10 miliar, seseorang dapat mendirikan sebuah bank devisa domestik dan dengan modal sebesar Rp50 miliar dapat membentuk bank campuran (joint venture bank). Kebijakan ini memang diarahkan untuk membuka pasar perbankan seluas-luasnya. Sehingga, dengan kebijakan ini maka bermunculan bank-bank baru dan tentunya akan banyak menyerap dana masyarakat.

Namun, pembukaan pasar industri perbankan yang seluas-luasnya tanpa disertai dukungan sumber daya manusia (SDM) perbankan yang memadai, maka yang akan terjadi adalah perbankan tersebut didirikan dengan perbekalan yang “ala kadarnya. Dan inilah yang terjadi, ketika sektor perbankan dibuka, maka SDM perbankan tersedia bukan SDM perbankan yang memang betul-betul memahami seluk beluk dunia perbankan, tetapi SDM yang berasal dari “pindahan” dari pengusaha “kelontongan.”[12]

Untuk mengurangi risiko dan meningkatkan pendapatannya, umumnya bank-bank melakukan diversifikasi atas operasi bank. Pembatasan atas ekspansi secara geografi dan diversifikasi produk (Point 3/Asset Diversification) justru sering meningkatkan risiko bank. Dari kacamata kepentingan kehati-hatian (prudential point), pembatasan seperti ini seharusnya dihilangkan. Namun, aturan tentang legal lending limits (ketentuan batas maksimum pemberian kredit/BMPK), batasan investasi pada sektor-sektor tertentu (Point 5/Permissible or Prohibited Activities), dan batasan-batasan exposure lainnya yang ditujukan untuk mencegah terjadinya konsentrasi risiko pada satu orang atau grup peminjam yang terkait (Point 4/Loans to Insiders), perlu dilakukan untuk tujuan kehati-hatian (prudential purposes).

Namun sayangnya, tidak seluruh Point 3, 4, dan 5 dari “the 11 Polizatto Point” tersebut yang dijalankan. Terhadap point 3 misalnya, terdapat pembatasan pasar bagi masing-masing bank. Misalnya, bagi bank-bank berstatus devisa nasional, mereka dibatasi hanya boleh beroperasi di kota-kota besar (ibukota propinsi), sementara bank-bank kecil seperti bank yang dimiliki oleh pemerintah daerah dibatasi hanya boleh beroperasi di regionalnya dimana bank tersebut berdiri. Sedangkan bank perkreditan rakyat (BPR) hanya boleh beroperasi di tingkat kecamatan.

Pembatasan regional operasi bank memang dipandang penting untuk menjaga agar tidak ada persaingan yang tidak sehat antara bank besar dan bank kecil. Namun, pembatasan ini sebenarnya cenderung membatasi bank-bank kecil (atau bank-bank daerah) yang ingin meningkatkan economic of scale-nya, karena pasarnya dibatasi pada regionalnya sendiri, yang sesungguhnya, pasarnya sangat kecil. Berbeda dengan bank-bank swasta nasional (bank-bank besar), meskipun operasinya dibatasi, namun karena daerah operasinya merupakan daerah “gemuk”, maka hal itu tidak menimbulkan masalah berarti dalam hal pasar. Bagi bank-bank yang beroperasi di kota besar, kini tinggal bagaimana memanfaatkan pasar yang sangat potensial tersebut dengan berbagai strategi promosi yang memikat.

Meski begitu, karena pendirian bank-bank swasta devisa nasional begitu mudah, maka tetap saja persaingan di kalangan mereka di kota-kota besar, tetap sengit. Dari kacamata positif, persaingan antarbank memang akan meningkatkan efisiensi, serta perbaikan pelayanan yang menguntungkan masyarakat. Kecenderungan untuk memberi kompensasi bunga yang tinggi pada penabung misalnya, adalah salah satu keuntungan yang tidak terjadi di masa-masa sebelum deregulasi. Keluwesan birokrasi perbankan serta perbaikan pelayanan lainnya terhadap nasabah merupakan hal-hal yang pantas disyukuri sebagai hikmah dari reformasi perbankan.

Namun, dari perspektif lain, persaingan juga bisa menjurus kepada hal-hal yang kurang sehat, yang justru bisa menjadi bumerang. Sudah lama diantisipasi, bahwa para pelaku perbankan kita dalam bisnisnya terkadang tidak rasional. Penawaran iming-iming berbagai hadiah kepada calon penabung misalnya, kelak akan berpotensi sebagai faktor yang memberatkan biaya operasional.

Tidak adanya pembatasan dalam pemberian kredit ke sektor-sektor tertentu juga telah mengakibatkan alokasi kredit terkonsentrasi satu sektor saja. Seperti misalnya, pertumbuhan kredit ke sektor properti yang meningkat tajam dalam era 1990-an dan telah menyebabkan bank-bank mengalami resiko kredit yang sangat tinggi. Pemberian kredit juga telah mengabaikan aspek kelayakan proyek akibat informasi yang salah dari borrowers (Point 7), karena pemberi kredit masih memiliki kaitan bisnis dengan borrowers.

Kemudian, bagaimana dengan aturan BMPK? Sesungguhnya, kita telah memiliki ketentuan tentang pembatasan pemberian kredit (ketentuan BMPK) kepada grup terkait. Namun, berdasarkan data yang penulis himpun, sudah sejak lama praktek pelanggaran terhadap ketentuan BMPK ini dilanggar. Laporan Bank Indonesia memperlihatkan beberapa fakta berikut ini:[13]

  1. Pada tahun 1993, tak kurang dari enam bank BUMN telah melanggar ketentuan BMPK.
  2. Pada bulan bulan Juni 1995 terdapat enam bank swasta yang memberikan kredit kepada grupnya sendiri sehingga mencapai besaran 200% dari modal bank, 23 bank memberikan kredit kepada grupnya sendiri sebesar lebih dari 100% dari modal bank, dan 42 bank melakukan terobosan terhadap ketentuan BMPK sampai 50 percent dari modalnya sendiri.

Sedangkan Daruri (1999) mencatat, hampir semua bank-bank yang dilikuidasi[14], bank yang mendapat status sebagai Bank Beku Operasi (BBO) dan Bank Take Over (BTO) pada tahun 1998 dan 1999, serta bank-bank yang berada dalam pengawasan BPPN telah melanggar ketentuan BMPK yang disyaratkan oleh pemerintah, yaitu 20% dari modal bagi debitur individual dan 50% untuk debitur kelompok. Bank Dagang Nasional Indonesia (BDNI) misalnya, telah memberikan kredit ke kelompoknya sendiri sebesar 90,7% atau sekitar Rp24 triliun. Sementara itu, Bank Danamon, Bank Umum Nasional (BUN), dan Bank Modern masing-masing telah memberikan kredit ke kelompoknya sendiri sebesar 43,8% (atau sekitar Rp12,9 triliun), 78,4% (atau sekitar Rp8,7 triliun, dan 63,2% (atau sekitar Rp1,2 triliun). Sementara itu, Kontan edisi 28 September 1998 menyebutkan BMPK yang harus dikembalikan Bank Central Asia (BCA) kepada pemerintah sebesar Rp13 triliun.

Namun sayang, enforcement powers (Point 9) terhadap para pelanggar BMPK masih sangat lemah. Pemerintah juga tidak tegas terhadap bank-bank bermasalah (Point 10). Lambatnya penyelesaian likuidasi atas Bank Summa pada tahun 1992 membuktikan bahwa pemerintah tidak tegas terhadap bank-bank yang telah menimbulkan kerusakan pada sistem perbankan nasional.

Akibatnya, berbagai pelanggaran terus meningkat sehingga pemerintah harus melakukan berbagai perubahan dan penambahan terhadap prudential regulation. Pertama, pemerintah mengubah ketentuan BMPK, yaitu dari 50% dari modal bank pada Mei 1993 menjadi 35% pada Desember 1995 dan menjadi 20% pada Maret 1997. Kedua, pemerintah merevisi Undang-undang (UU) Perbankan No.7/1992 dengan menerbitkan UU Nomor 10/1998. UU Nomor 7/1992 memang dirasakan memiliki celah yang bisa memicu peningkatan kejahatan perbankan. Ini mengingat, melalui ketentuan kerahasian bank yang diatur dalam UU No. 7/1992, para bankir bisa menutupi setiap tindak kejahatan perbankan yang dilakukannya. Tercatat, pada periode 1993-1998, tindak kejahatan perbankan justru mencapai puncaknya, baik dari segi kuantitas maupun kualitas (Daruri, 1999).

Namun, UU Nomor 10/1998 ini, tetap tidak “berani” menyentuh para pemilik bank. Terbukti, dari 23 bank swsta nasional yang dilaporkan Bank Indonesia kepada pihak yang berwajib (termasuk didalamnya 16 bank yang dilikuidasi pada 1 November 1997), hasilnya ternyata yang divonis hanya tiga bank, yaitu: Bank Dwipa, Bank Citra, dan BUMJ. Dan dari tiga yang divonis tersebut, tidak satupun komisaris dan direksi yang dipenjarakan, apalagi pemiliknya.

2. Penegakan Regulasi dan Kualitas Pengawasan

Masalah lingkup, frekuensi, dan isi program audit (scope, frequency, and content of the audit program) atau lingkup pengawasan (Point 8), sesungguhnya telah diatur dengan baik. Undang-undang (UU) Perbankan No. 7/1992 yang telah direvisi dengan UU No. 10/1998, Bab V Pasal 29 hingga Pasal 37 menyebutkan: (1) pembinaan dan pengawasan dilakukan oleh Bank Indonesia (Pasal 29); (2) Bank Indonesia melakukan pemeriksaan secara berkala maupun setiap waktu (Pasal 31); dan Bank Indonesia dapat menugaskan akuntan publik atas nama BI untuk melakukan pemeriksaan (Pasal  31A). Bank juga diwajibkan menyampaikan pada Bank Indonesia laporan keuangan berupa neraca dan perhitungan laba/rugi tahunan serta penjelasannya, serta laporan berkala lainnya (Pasal 34). Bank juga wajib mengumumkan neraca dan perhitungan laba/rugi (Pasal 35). BI dapat mencabut izin usaha, jika menurut penilaian BI, bank tersebut membahayakan sistem perbankan nasional (Pasal 37).

Mengacu pada UU ini, sebenarnya prosedur pengawasan perbankan kita sudah cukup baik. Tidak ada indikasi yang mencolok bahwa sistem pengawasan perbankan kita dapat ditembus. Hanya saja, memang akan selalu timbul pertanyaan: apakah hal itu cukup untuk menjamin bahwa kualitas pengawasan perbankan kita telah baik? Ternyata tidak. Berdasarkan studi yang dilakukan Brownbridge dan Kirkpatrick (1999), serta Bosworth and Collins (2000) menunjukkan bahwa kualitas pengawasan perbankan di Indonesia masih lemah.

Table 6 menunjukkan bahwa penegakan regulasi dan kualitas pengawasan perbankan di Indonesia dinilai masih lemah, meskipun kerangka kerja regulasinya (regulatory framework) telah memuaskan (satisfactory). Dan indeks lingkungan regulasi yang sangat tinggi menunjukkan lemahnya lingkungan.

Beberapa faktor yang menyebabkan kelemahan kualitas dari penegakan dan pengawasan regulasi perbankan, antara lain meliputi keterbatasan kapasitas institusional bank sentral (Feridhanusetyawan, et al, 1998; Delhaise, 1998;), lemahnya penegakan hukum (Nasution, 1994), tidak adanya independensi bank central (Djiwandono, 1999; Nasution, 1999), dan praktek korupsi dan kolusi di bank sentral (Nasution, 1999).

Tabel 6: Indikator Kekuatan dan Kualitas Regulasi dan Supervisi Perbankan di Beberapa Negara Asia

Negara

Bank regulatory framework

Enforcement quality of regulation

Quality of bank supervision

Index of regulatory environment *)

Hong Kong

very good

good

Good

NA

Indonesia

satisfactory

weak

Weak

52

Korea

weak

weak

Fair

45

Malaysia

satisfactory

weak

Weak

41

Singapore

very good

strong

very good

16

Thailand

weak

weak

Weak

52

*) Low values indicate a high ranking

Sumber: Brownbridge and Kirkpatrick (1999), and Bosworth and Collins (2000)

Berbagai kelemahan di atas, menjadi semakin lengkap karena di saat yang sama, sistem perbankan Indonesia juga tidak memiliki jaring pengaman (safety net) untuk mengantisipasi bila krisis perbankan terjadi. Jaring pengaman yang dimaksud adalah adanya lembaga khusus yang memberikan asuransi atas simpanan (deposit) masyyaarakat (deposit Insurance/Point 11). Maka, adalah hal yang tidak aneh jika ketika krisis perbankan terjadi pada November 1997, akhirnya menimbulkan kepanikan masyarakat yang berujung pada penarikan secara besar-besaran (rush) atas simpanan mereka di berbagai bank. Masyarakat khawatir, hal yang sama –yaitu kebijakan likuidasi perbankan- akan menimpa pula bank tempat mereka menyimpan uangnnya saat itu.

sumbernya : http://www.bppk.depkeu.go.id/index.php/20080508101/jurnal-keuangan-publik/analisis-atas-deregulasi-krisis-dan-restrukturisasi-perbankan-di-indonesia/d.-analisis-faktor-penyebab-krisis-perbankan-di-indonesia.html

 

Tinggalkan Balasan

Isikan data di bawah atau klik salah satu ikon untuk log in:

Logo WordPress.com

You are commenting using your WordPress.com account. Logout / Ubah )

Gambar Twitter

You are commenting using your Twitter account. Logout / Ubah )

Foto Facebook

You are commenting using your Facebook account. Logout / Ubah )

Foto Google+

You are commenting using your Google+ account. Logout / Ubah )

Connecting to %s


%d blogger menyukai ini: